“La Ley tiene por objeto establecer una organización electoral independiente de los partidos políticos, en cuyo funcionamiento ningún partido o grupo político podrá obtener ventaja sobre cualquier otro partido o grupo político en la obtención de cédulas de ciudadanía para sus afiliados, conformación de padrones electorales, votación y seguimiento; su reglamento garantiza plena responsabilidad e imparcialidad política a los funcionarios que le sean asignados”. Así se estipula en el artículo 1 de la Ley N° 89 de 1948, la cual fue aprobada con el apoyo de los partidos Liberal y Conservador después de la Conferencia de Bogotá en respuesta a preocupaciones compartidas sobre la credibilidad del sistema electoral.
Ha pasado mucho tiempo desde entonces. Sin embargo, una de las cuestiones que sigue debatiéndose es cómo garantizar la confianza en las elecciones y el libre funcionamiento de la democracia. La Constitución de 1991 intentó avanzar en esta dirección y diseñó una organización electoral con niveles institucionales autónomos e independientes. Sin embargo, las reformas constitucionales de 2003 que empoderaron a los partidos políticos finalmente comprometieron la autonomía e independencia de uno de los dos órganos electorales: el Consejo Nacional Electoral (CNE).
El CNE ha sido criticado reiteradamente a lo largo de los años por su presunta parcialidad y falta de transparencia, problemas que se han exacerbado en el contexto reciente. Las sugerencias de mejora tampoco son nada nuevo. En este contexto, sin embargo, es necesario volver a los planteamientos de aquellos autores que abogaban por repensar el diseño de su sistema para consolidar un sufragio verdaderamente independiente.
En definitiva, el CNE regula, inspecciona, supervisa y controla las actividades electorales de los partidos y movimientos, velando por el cumplimiento de los principios y responsabilidades correspondientes. Además de esta función central, desempeña otras funciones de gran responsabilidad, como colaborar en consultas internas, garantizar los derechos de la oposición y los grupos minoritarios y velar por que el proceso electoral esté adecuadamente salvaguardado. Sin embargo, el Acto Legislativo No. 01 de 2003 politizó los orígenes y la composición del CNE al modificar su sistema de nombramiento de magistrados.
La historia del sistema electoral de Colombia muestra que se caracteriza por el control gubernamental directo o por el control partidista y que, excepto por períodos breves, el país no cuenta con instituciones electorales totalmente independientes. Por ejemplo, en 1916, la Ley No. 85 permitió que la entonces Gran Comisión Electoral estuviera compuesta por miembros elegidos por el Senado y la Cámara de Representantes.
Cambios significativos se produjeron en 1948 con la citada Ley N° 89, que creó el Tribunal Electoral (antecesor del CNE) y el Registro Nacional de la Ciudadanía, separando las funciones de organización material de las de revisión y vigilancia. El Departamento busca garantizar la imparcialidad del poder ejecutivo. Posteriormente, tras la caída de la dictadura de Rojas Pinilla, el Decreto No. 399 de 1957 ordenó a la Corte Suprema nombrar un número de representantes de los tribunales electorales, asegurando la igualdad entre liberales y conservadores y consolidando el modelo de conciliación judicial profundizado por la Ley No. 23 de 1979, que estipulaba que los miembros de la Corte Suprema serían seleccionados directamente por la Corte Suprema con base en los resultados de las últimas elecciones parlamentarias.
Antes de 1991, el sistema pasó de un modelo dirigido por el gobierno a un modelo controlado por los partidos. Sin embargo, el nombramiento de miembros de los órganos electorales entre 1948 y los años 1980 mantuvo un filtro judicial, que proporcionó un factor mitigante contra la influencia partidista. La Constitución de 1991 inicialmente mantuvo esta lógica de mediación judicial, transfiriendo el poder de nominación de la Corte Suprema al Consejo de Estado. El Acto Legislativo No. 01 de 2003 eliminó esta interferencia y otorgó al Congreso la facultad de elegir directamente a los magistrados del CNE.
Desde 2003, los miembros del CNE han sido elegidos por la sesión plenaria del mismo Congreso, pero las nominaciones de los partidos se han mantenido. Como advirtió Juan Fernando Jaramillo, el gran cambio -y que constituye el actual problema estructural del CNE- es que los sujetos controlados comienzan a elegir a sus propios controladores. En términos sencillos, esta situación puede describirse como “el ratón elige al quesero”. La reforma constitucional parece haber olvidado la memoria institucional del país: una regresión.
Los magistrados del CNE son elegidos por períodos de cuatro años mediante un “sistema de asignación de números”. El resultado de esto es que las judicaturas se asignan proporcionalmente al número de escaños en el Congreso que reciben los diferentes grupos políticos. Sin entrar en más matemáticas, este cambio en la forma del nombre deslegitima el papel del CNE como organismo autónomo e independiente por al menos tres razones.
En primer lugar, está la dependencia de los magistrados de los escaños legislativos. Varias funciones del CNE están relacionadas con las actividades internas de los partidos y movimientos políticos. La distribución de aportes a campañas electorales o el reconocimiento o revocación de la personería jurídica de estas organizaciones son algunos ejemplos. Este “mal de nacimiento” reemplazó la mediación judicial con una elección política prominente, facilitando a la comunidad asignar los nueve escaños disponibles y a los electores del CNE asegurar el compromiso de las organizaciones que apoyaron su nominación y elección. No se habla de autonomía e independencia cuando las decisiones de este órgano pueden estar motivadas por lealtades políticas.
En segundo lugar, la interferencia política y partidista en el CNE puede deslegitimar la objetividad e imparcialidad de su toma de decisiones. No es coincidencia que hoy los departamentos que cuestionan las decisiones tomadas por la agencia sean vistos como partidistas en lugar de objetivos y neutrales. El sistema de asignación de números podría llevar a que el partido mayoritario reparta los cargos judiciales como botín o cuotas partidistas. Esta composición hace que el CNE funcione más como un posible escenario de coordinación de tendencias políticas que como una autoridad técnica neutral. Como reflejo de la fuerza del Congreso, existe el riesgo de que las decisiones no se basen en la ley sino en la lealtad al partido.
En tercer lugar, la posibilidad de reelección puede subordinar a los magistrados a los intereses de los políticos en ejercicio. Aunque la constitución permite sólo una reelección, esta elección puede llevar a los miembros del Consejo Nacional Electoral a ajustar su comportamiento a las fuerzas políticas que tienen el poder de asegurar su permanencia a largo plazo en el poder en un momento dado. No se trata necesariamente de una cuestión de lealtades fijas a la mayoría que originalmente los eligió, ya que éstas pueden variar, sino que existe el riesgo de que el magistrado, consciente de la necesidad de volver a ganar el apoyo del Congreso, adapte sus decisiones de manera que no afecten a quienes puedan afectar su continuidad. En una institución enteramente técnica y apolítica, la reelección puede ser deseable debido a la acumulación de experiencia y la curva de aprendizaje de la institución. En el contexto actual, sin embargo, esta posibilidad tiende a fortalecer la dependencia política de quienes se supone deben ejercer el control sobre los propios partidos.
Mientras el CNE conserve este diseño original, su legalidad, imparcialidad y autonomía seguirán siendo cuestionadas. Como solución, la Misión de Observación Electoral propuso una reestructuración mediante la cual el Tribunal Superior seleccionaría a los magistrados de manera escalonada de una lista de candidatos que constituía, evitando que los nominados se convirtieran en selectores. También recomendó ampliar el mandato a ocho años y prohibir la reelección. Pedro Vanegas propuso la creación de una jurisdicción electoral y un Tribunal Supremo Electoral para lograr una mayor judicialización. Juan Fernando Jaramillo propuso suprimir el Consejo Nacional de la Judicatura y transferir sus funciones administrativas a la Registraduría y sus funciones judiciales a un órgano judicial especializado.
La reforma del artículo 264 de la Constitución sería el primer paso para corregir el gran problema de los nombramientos políticos. Sería suficiente restablecer un patrón de nombramientos judiciales similar al de antes de 2003 en nominaciones y elecciones. Si hay alguna lección de esta discusión es que las instituciones electorales, precisamente porque no pertenecen a ninguna de las tres ramas tradicionales del poder, deben mantener una distancia real de la interferencia política. La experiencia de países como Uruguay, Costa Rica o Brasil muestra que es deseable y posible contar con autoridades electorales autónomas e independientes.
Los momentos de crisis para una organización pueden ser una oportunidad para repensar diseños que mejoren el desempeño de sus funciones. En el caso de Colombia, no se debe olvidar la compleja trayectoria que ha experimentado el país en la búsqueda de elecciones confiables para garantizar la paz política y consolidar la apertura democrática.
El Proyecto Constitucional de 1991 fortaleció la democracia y los derechos políticos; Ahora es el momento de pagar la deuda institucional pendiente y mejorar una de las instituciones más necesarias para que funcione.
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