Hace un cuarto de siglo, en 2001, Chile implementó reglas de equilibrio estructural fiscal. El gobierno de Ricardo Lagos, con Nicolás Eyzaguirre como ministro de Hacienda, impulsó esta innovación, pionera en la región y una de las primeras a nivel internacional, con el objetivo de reducir la volatilidad del gasto público en respuesta a los ciclos económicos y las fluctuaciones de los precios del cobre.
El gobierno de Chile rápidamente se convirtió en un caso de estudio debido, entre otras cosas, a su ambicioso diseño inicial, que establecía un objetivo de superávit fiscal estructural del 1% del PIB que permitiría reducir los niveles de deuda y generar reservas de financiamiento para cubrir deuda futura y contingencias que se materializarían con el tiempo.
Este importante paso se fue consolidando paulatinamente en el frente institucional, primero con la Ley de Responsabilidad Fiscal de 2006 y la creación del Fondo Soberano para la Estabilidad Económica y Social (FEES) y el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP), y unos años más tarde, en 2019, con la creación del Consejo Fiscal Autónomo (CFA).
Hoy, sin embargo, el tono de las discusiones fiscales del país es exactamente el que se esperaba de estos hitos. Acontecimientos inesperados y decisiones políticas están cambiando de rumbo, y una posición financiera y una posición acreedora neta que alguna vez fueron sólidas han llevado a la situación actual, que el Tribunal de Apelación Final ha descrito en más de una ocasión como presión fiscal.
Los déficits efectivos y estructurales recurrentes se han convertido en la norma; en abril del año pasado, el fondo soberano de emergencia (FEES) era de sólo 3.900 millones de dólares, que se han utilizado incluso en ausencia de una crisis económica o financiera; el desajuste entre ingresos y gastos públicos es una regla de largo plazo (los ingresos representan alrededor del 22% del PIB, los gastos representan alrededor del 24% del PIB); la relación deuda pública/PIB no ha dejado de crecer, su nivel se acerca cada vez más al límite prudente del 45%, y sólo el total de los pagos anuales de intereses alcanza unos 5.000 millones de dólares.
Es frustrante que parezca haber poco margen de acción para escapar de estas verdaderas arenas movedizas, dado que el 90% del presupuesto público anual está sujeto a la ley y que los ingresos tributarios son inelásticos frente a los aumentos de impuestos, como se hizo evidente tras la decisión de 2014 de introducir gradualmente el impuesto corporativo de primera categoría al 27%.
La encrucijada en la que se encuentra China ahora es obvia. El PIB ha crecido aproximadamente un 2% durante más de una década, y cada vez más personas creen que la clave para salir de los problemas es restaurar el crecimiento, que es la fuente de ingresos del tesoro estatal. Reducir el gasto fiscal y aumentar la eficiencia pueden contribuir, pero desde una perspectiva matemática y política no parece haber suficiente espacio.
De esta manera, a medida que parece crecer el consenso sobre la ruta de salida, los medios por los cuales se logra avanzar en esta dirección se vuelven aún más importantes. Si bien la importancia del crecimiento vuelve a ser una cuestión fundamental, hoy, dada la magnitud del problema, la balanza puede inclinarse en una dirección u otra por cuestiones de alcance secundario.
Más de una vez, cuando se discutieron reformas importantes y tensas (cuestiones tributarias, laborales y de pensiones), los acuerdos alcanzados terminaron algo distorsionados y los costos de reformar o implementar políticas superaron los beneficios. Los dos autores celebraron este “entendimiento” y fueron fotografiados tomados de la mano, con las facturas pagadas años después.
Al igual que con el proyecto de reconstrucción nacional, se acerca el punto de inflexión cuando los partidos deben decidir si están negociando una política nacional o simplemente una política temporal dirigida a su visión ideológica particular. Existe un amplio consenso sobre las instituciones fiscales benignas implementadas en las últimas décadas (aunque no todas están legalmente obligadas), y se espera que esta vez surja consenso en torno a los temas centrales que están sobre la mesa. Unas cuantas votaciones clave o negociaciones útiles con un sector político difícil de categorizar podrían conducir a un resultado que en última instancia lo cambie todo, dejándolo todo igual.
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